“退房令”火速出臺，卻遇執行難
2010年“兩會”期間，央企一天造出三個“地王”引發輿論嘩然，3月18日，國資委就力排眾議，堅決拋出“退房令”，要求78家不以房地產為主業的央企清退房地產業務，只留下16家主業為地產的央企。但當年看似風風火火的動作背后，一個“地雷”已然埋下：僅僅一年后，這個允許涉足房產業務的名單從16家增加到了21家，5家新獲準以房地產為主業的央企中就包含了在之后的2016年有較大擴張動作的魯能集團。
名單的悄然擴容暗藏著國資委與央企的博弈，也預言了日后執行的艱難。據《中國經濟周刊》記者了解，2012年以后就鮮有央企大規模清退的舉動，只有零星的股權轉讓或協議出讓項目出現。莫非清退行列中的央企與決策層打起了太極？
更重要的是，當時頒布“退房令”的初衷是為了響應中央的要求，為央企參與樓市潑冷水，而2016年6月樓市新一輪火爆啟動至今，央企“分羹”的熱情有增無減，制造出一個又一個“地王”概念，甚至被外界質疑和指責為房價大漲的推手。
據公開資料顯示，截至2012年底，78家被要求“退房”的央企中，僅有不足20家央企履約退出。地方的情況也差不多。以曾經在2013年率先出臺明文要求 “退房”的南京為例，盡管當時就要求33家市屬國企必須在2013年底全部退出房地產開發，但直到2016年，還有達來房地產開發、南京中北房地產開發、三金地產等國企現身土拍市場，角逐高價地。
中央的“雷霆震怒”似乎無法短期內根治這種痼疾。中央巡視組痛批航天科工后，航天科工隨后制定下發了《關于堅決落實巡視整改要求加快房地產業退出有關工作的通知》，要求下屬單位在2016年9月30日前完成退出或轉型，但如此雷厲風行的“退房”舉動并沒有成為廣泛效仿的榜樣，相反，許多“國家隊”仍在加快高價拿地的步伐。
央企“退房令”為何失靈？
國資委一位內部人士表示：“退房令”一直都在執行的，沒有聽說過終止，但是實際操作起來比較復雜，比如說這些央企手里的地有些已經在開發，是不是停下來轉讓？退出房地產后的職工怎么安置？資產轉讓的價格怎么來確定？價格高了沒人買，價格低了又會造成國有資產流失。況且這里面還牽扯到很多方面的關系，所以執行就比較慢。
在上海善法律師事務所主攻房地產事務的律師秦裕斌看來，“退房令”之所以7年未竟其功，根本原因在于這條“指令”本身的約束力極為有限，國資委在法理上的“軟肋”，很可能為央企打擦邊球留下灰色地帶。“嚴格來說，‘退房令’是2010年3月18日下午國資委召開新聞發布會上宣布的，這條‘命令’不是以部門規章形式發出的，是否以規范性的紅頭文件形式發出不得而知，因此，它的強制性較弱。”秦裕斌對記者介紹說。
“目前法律位階較高、較為重要的國有資產管理活動法律規范是《企業國有資產監督管理暫行條例》，其中規范了國資委作為國務院直屬特設機構的行政職能，是代表國務院履行出資人職責、負責監督管理企業國有資產，我們可以將這里的‘出資人’看成《公司法》中的股東，‘國家隊’的股東是國家，國資委就是它的代言人。”
“央企、國企是否從事房地產開發事業應當經過股東大會的決議作出決定，國資委形同‘股東’，要將央企不從事房地產開發活動的意志變成企業的意志，法律本身不禁止，但要求必須經過法定的程序來實現，僅僅使用行政手段做出強制性規定的效果肯定是大打折扣。”秦裕斌坦言。
如何讓“退房令”執行到位？
接下來，隨著國企改革步伐的不斷加快，房地產業務的退出也將成為必然。所不同的是，這樣的退出不再由行政命令決定，而是有序退出、市場化退出和規范化退出。從形式上說，可以通過企業兼并、資產置換、市場并購、股權轉讓、資產出讓等多種方式進行。兼并和資產置換主要是在央企之間進行，亦即通過行政劃撥和置換的方式，將非主業央企的房地產業務劃轉或置換到主業央企的名下，而主業為房地產業務的央企，則將其他非主業的業務劃轉或置換給有房地產劃轉業務的企業。市場并購、股權轉讓、資產出讓等則主要通過市場化方式，按照央企的戰略定位，公開轉讓、公開掛牌、公開出讓，全面退出房地產業務，專心從事主業。
國企改革有一套比較完整的程序，通過改革清理非主業、經營性的房地產業務，出現國有資產流失、操作不規范、暗箱操作等方面問題的可能性更小，也更有利于其他投資者接盤。即便要執行“退房令”，也應當與國企改革相協調，用改革的方式將“退房令”執行到位。
央企應成為房地產調控的助手
在如火如荼的中國房地產市場，地產央企究竟該扮演何種角色？一直以來，爭論始終未停。有人認為，央企也是企業，從市場經濟主體的角度來看，央企逐利房地產市場的行為是合理的。但也有人認為，央企并不只是市場經濟主體，還承擔著很多政治責任和社會責任，其經營行為不能單純按市場規律而為，應該受到政府主管部門的行政調控。不過，從央企現實表現來看，更多是踐行前一種觀點，哪個行業利潤率高就涌向哪里，充分借助資金優勢，在競爭激烈的房地產行業披荊斬棘，即使制造再多的“地王”也無所節制。這顯然不完全符合央企的功能定位，一定程度上也與國家的房地產調控政策背道而馳。
房地產行業事關百姓民生，央企也承擔著在公共事業領域造福于民的職責。隨著新一輪深化國企改革，國企、央企的發展定位愈發清晰，主線應該是“與民分利”，路徑是逐漸從一般競爭性領域退讓、退出，其中就包括房地產領域。與此同時，還要肩負起更多的社會責任和公共服務使命，積極響應、貫徹、落實中央的決策部署，要做助手而不是掣肘。
文章來源：綜合中國經濟周刊、南方日報、北京青年報
