淺析《關于加強和改進城市更新實施工作暫行措施的通知》 時間： 2017-01-17 15:09:34
從2017年1月1日起，深圳市政府正式施行新一版的《關于加強和改進城市更新實施工作的暫行措施》（以下簡稱新《暫行措施》）。全文共七部分三十一條，主要包括更新落實“十三五”規劃、城市更新給予指標要求、試點更新單元開發、完善用地政策、鼓勵舊工業區轉型升級、完善提高公共配套水平及加強服務監測等方面。比對深圳市政府2012年、2014年先后出臺的兩版《暫行措施》（繼深府辦〔2012〕45號）、（深府辦〔2014〕8號）（均已廢止），總結發現舊《暫行措施》存在整體統籌不足、選取的更新區域與城市功能等需完善區域存在一定偏差、城市更新單元規模偏小、大型公共配套難以落實等問題。針對以上問題，新《暫行措施》做了進一步完善和補充，為城市更新“強區放權”體制改革后全市城市更新工作推進提供了重要的政策支撐，堅持問題導向、效率提升、公益優先，以推動重點更新單元開發為契機，強化規劃統籌、區域統籌，以簡化地價測算體系為突破口，提高了政策的透明度和可操作性；以利益共享為抓手，進一步提升了城市更新在公共配套設施、保障性住房建設中的推動作用。
新《暫行措施》對舊住宅區更新、人才住房和保障性住房配建比例等熱點話題做出了明確規定，深圳市將大幅提高城市更新項目的人才住房、保障性住房配建比例，城中村的一、二、三類地區的基準配建比例分別由12%、10%、8%提高至20%、18%、15%。工改居的一、二、三類地區的基準配建比例分別由20%、18%、16%提高至35%、33%、30%；預計“十三五”期間城市更新將配建人才住房、保障性住房和人才公寓建筑面積662萬平方米，與“十二五”期間配建284萬平方米相比，配建規模將提高133%，通過上述現狀舊工業區調整規劃功能建設人才住房、保障性住房途徑，預計至2020年可提供300萬平方米左右的人才住房、保障性住房。
結合《深圳市城市更新辦法》（深圳市人民政府令第290號）（以下簡稱《更新辦法》）和《深圳市城市更新辦法實施細則》（深府〔2012〕1號）（以下簡稱《實施細則》）等，首先可明確 “城市更新”、“城市更新單元”的涵義。
所稱城市更新，是指由符合《更新辦法》中規定的主體對特定城市建成區（包括舊工業區、舊商業區、舊住宅區、城中村及舊屋村等）內具有一定情形（包括完善基礎或公共設施、改善環境或消除重大安全隱患、限制社會經濟發展或影響城市規劃實施；依法或經批準其他情形）的區域，根據城市規劃和《更新辦法》規定程序進行綜合整治、功能改變或者拆除重建的活動。
所稱城市更新單元，是指需要進行“城市更新”的區域，應當在保證基礎設施和公共服務設施相對完整的前提下，按照有關技術規范，綜合考慮道路、河流等自然要素及產權邊界等因素，劃定相對成片的區域作為城市更新單元，并制定城市更新單元規劃。一個城市更新單元可以包括一個或者多個城市更新項目。城市更新單元的劃定應當符合《實施細則》設定條件。
我們梳理了新《暫行措施》，對其中的具體指標進行了提取，發現原則上維持前兩版指標要求，不過在實際操作中的問題，給出更多的指導方向和處理方法；在處理歷史問題上，仍以2007年6月30日等時間為關鍵節點。
具體關注如下：
1、現深圳市正處于編制更新“十三五”規劃階段，分區落實市更新“十三五”規劃，各區城市更新五年規劃批準后，轄區內申報拆除重建類更新計劃的項目原則上應位于其確定的拆除重建空間范圍內。
2、申報城市更新單元，需滿足合法用地之比不低于60%的指標要求（坪山中心區的，不低于50%）；若不足60%但不低于50%的，可把歷史違建及其用地按“簡易處理”后，視其權屬合法。
3、申請拆除重建城市更新，舊住宅區建筑物建成年限應不少于20年的指標要求；舊工業區、舊商業區的應不少于15年。
因規劃和公益，舊工業、商業區中有建筑物建成時間不滿15年，符合以下兩個條件之一的，可納入城市更新單元：（1）此類建筑物占地面積之和上限為6000平方米，且不超過總拆除范圍用地面積的1/3；（2）公益用地面積與總用地面積不小于40%，或公益獨立占地下限為6500平方米的。
4、區別舊住宅區屬于成片還是零散，城市更新改造政策指標有差異，且在“城市更新”實施中關注權利主體的意愿。
成片舊住宅區，可按棚戶區政策實施改造；
零散舊住宅區，因規劃統籌改造的，需同時具備以下三個條件：（1）零散舊住宅區用地面積占比不超過1/2；（2）由區政府組織開展前期工作，權利主體的城市更新意愿應當達到100%；（3）各用途城市更新意愿分別計算，且應分別符合其城市更新政策要求。
零散舊住宅區所在地總面積不超過6000平方米且占比不超過1/3，可不適用《實施細則》第四十六條關于公開選擇市場主體的相關規定。
零散舊住宅區的住宅類合法房屋產權置換原則上按照套內面積1:1進行，其他類型合法房屋產權置換協商確定。
5、明確了可申請小地塊城市更新單元的要求
對位于原特區已生效法定圖則范圍內、拆除范圍用地面積在3000至10000平方米之間且有以下三種情形之一的區域：（1）舊工業區升級改造為工業用途或者市政府鼓勵發展產業的；（2）舊工業區、舊商業區升級改造為商業服務業功能的；（3）為完善法定圖則確定的獨立占地且總面積不小于3000平方米的城市基礎設施、公共服務設施或其他城市公共利益項目，確需劃定城市更新單元的。
小地塊城市更新單元內無償移交給政府的獨立用地，應不小于拆除范圍用地面積的30%。
6、用地行為或建設有瑕疵的操作方法
（1）如不涉及閑置土地或閑置土地處置已完成的出讓用地，在2007年6月30日之前已建設，但未達到合同或批準文件等約定的建設面積，因規劃實施等原因需劃入城市更新單元的，整宗地可納入城市更新單元拆除范圍，適用城市更新政策。
（2）用地行為發生在2007年6月30日之前，用地手續不完善的建成區，可按照以下四種規定之一處置歷史用地：①原農村集體經濟組織繼受單位（以下簡稱繼受單位）自行處置清理經濟關系。進行拆除重建的，應自行拆除清理地上物；②繼受單位應完善征（轉）用地手續，政府不再另行支付補償費用；③對于拆除重建類項目，政府將處置土地的一定比例交由繼受單位進行城市更新，其余部分納入政府土地儲備。再在交由繼受單位進行城市更新的土地中，應將不少于15%的土地無償移交給政府納入土地儲備，故應有不少于32%的土地納入政府土地儲備，具體比例參看下表；④拆除重建類項目處置后的土地可協議出讓給項目實施主體，其分攤的建筑面積按照改造后的功能和土地使用權使用期限以公告基準地價標準的110%計收地價（其中的10%為對歷史用地行為的處理）。
| 拆除重建類城市更新項目 | 處置土地中交由繼受單位進行城市更新的比例 | 處置土地中納入政府土地儲備的比例 | 處置后 最終納入政府土地儲備的比例 |
|
| 一般更新單元 | 80% | 20% | 32% | |
| 重點更新單元 | 合法用地比例≥60% | 80% | 20% | 32% |
| 60%＞合法用地比例≥50% | 75% | 25% | 36% | |
| 50%＞合法用地比例≥40% | 65% | 35% | 45% | |
| 合法用地比例＜40% | 55% | 45% | 53% | |
7、提高公共配建水平及住房保障，利好工改居
（1）提高公共配套設施配建標準，對非獨立社區級公共設施在拆除重建項目提出要求，之后需增建同類用房50%且不小于1000平方米。清退整合后，進一步擴大教育、醫療等獨立規模。
（2）拆除重建類項目改造后包含住宅的，一、二、三類地區的人才住房、保障性住房配建基準比例提高至20%、18%、15%，根據《深圳市城市更新項目保障性住房配建規定》進行核增、核減后確定，其中屬于工業區（倉儲區）或城市基礎設施及公共服務設施改造為住宅的核增比例由8%提高至15%。
人才住房、保障性住房配建基準比例表
| 類型 | 一類地區 | 二類地區 | 三類地區 |
| 城中村及其他舊區改造為住宅 | 20% | 18% | 15% |
| 舊工業區（倉儲區）或城市基礎設施及公共服務設施改造為住宅 | 35% | 33% | 30% |
（3）拆除重建類項目改造后包含商務公寓，位于一、二、三類地區的，建成后分別將20%、18%、15%的商務公寓移交政府，其免繳地價，由政府回購。
8、推進舊工業區復合式更新，鼓勵舊工業區綜合整治
（1）符合我市產業發展導向，因技術改造、擴大產能等發展需要且通過綜合整治、局部拆建等方式無法滿足產業空間需求，在2007年6月30日前建成的舊工業區，可申請拆除重建，應更新改造為工業用地（M1）。
所在區域具備獨立使用、獨立成宗的條件，建筑面積不超過宗地總建筑面積1/3的，可開展以拆除重建為主、綜合整治為輔的城市更新。其拆除范圍用地面積應當大于10000平方米，應分別按拆除重建和綜合整治用地處理。
（2）對于單一宗地的“工改工”項目，建筑物未滿15年但滿足綜合整治類更新年限要求，且建筑物集中成片，所在區域獨立使用、獨立成宗，建筑面積不超過宗地總建筑面積1/3的，可開展以拆除重建為主、綜合整治為輔的城市更新。
以拆除重建為主、綜合整治為輔的城市更新，其拆除范圍用地面積應當大于10000平方米。
（3）舊工業區出于消除安全隱患、完善現狀功能等，可增加不超過現狀建筑面積15%的電梯、連廊、樓梯等輔助性公用設施，不需列入綜合整治類城市更新單元計劃。
對于符合我市產業發展導向和法定圖則用地功能，地上建筑物不滿10年，權利主體的城市更新意愿符合《實施細則》第三十七條設定標準且權屬清晰的合法土地面積占申報范圍用地面積的比例不低于50%的舊工業區，可申請列入綜合整治類城市更新單元計劃，增加生產經營性建筑面積。屬在原建筑結構主體上加建的，不得對原結構安全和消防產生影響；屬于空地擴建的，新批準的容積率不超過綜合整治范圍內現狀合法容積率的2倍；屬于局部拆建的，拆除范圍面積不超過綜合整治用地面積的15%且不大于5000平方米。
舊工業區綜合整治項目土地剩余期限不足30年的，最高可按30年補足，但剩余期限與該宗地已實際使用時間之和不可超過該宗地的原土地用途法定最高期限。
（5）改造后新建的建筑面積均限定自用，按照新《暫行措施》第（十一）條進行用地處置的，其原有工業樓宇首次轉讓免收增值收益。
9、明確各用途土地城市更新后的土地出讓年限
對于舊工業區綜合整治類增加生產經營性建筑面積的項目，處置后的土地可以通過協議方式出讓給繼受單位，使用年期為30年；改造為現代物流用途的，其土地使用權使用期限按不超過30年確定；其余按土地用途分，土地使用年限不超過其法定最高使用年限。
10、明確了城市更新地價繳納依據及優惠的給付方式
以公告基準地價標準建立地價測算體系，具體適用的基準地價以2013年1月8日是否核發更新單元規劃批復為界：如之前的，滿足新《暫行措施》的條件，按核發之日的公告基準地價標準執行；之后（包括2013年1月8日），按2013年公告基準地價標準執行。城市更新項目地價的繳交可不計息分期，首次繳交比例不得低于30%，余款1年內交清。
11、城市更新參與者面臨機會和挑戰
（1）2017年1月1日后納入深圳市城市更新單元計劃的城市更新項目，涉及房地產開發經營的，在申請實施主體確認時，申請人應具備房地產開發資質（屬于原權利主體自行改造的項目除外）。
（2）政府會強化建筑物拆除監管、定期開展更新計劃清理。
本文作者：億朋投資 房地產分析師 徐曉光
