經(jīng)濟下行、銀擔(dān)合作倒退、監(jiān)管政策掣肘。多種因素疊加，讓僅有22年成長史的中國擔(dān)保行業(yè)，正經(jīng)歷一場“徹骨寒冬”。國家相關(guān)部委正在進行政策調(diào)整，以期紓緩困局。
2014年12月，李克強總理對融資擔(dān)保作出批示，“發(fā)展融資擔(dān)保是破解小微企業(yè)和‘三農(nóng)’融資難融資貴問題的重要手段和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對于穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生具有十分重要的作用”。
此后，國務(wù)院召開全國促進融資性擔(dān)保行業(yè)發(fā)展經(jīng)驗交流電視電話會議，相關(guān)政策調(diào)整也已緊鑼密鼓地進行。綜合各方信息，國家層面的政策性再擔(dān)保機構(gòu)或擔(dān)保基金將會建立，同時大力發(fā)展各級政府支持的融資擔(dān)保機構(gòu)和再擔(dān)保機構(gòu)，行業(yè)分化亦將加速。
目前，國內(nèi)共有8000家融資擔(dān)保機構(gòu)，其中70％為民營，30％為國有。接近銀監(jiān)會的一位人士介紹說，監(jiān)管層針對融資性擔(dān)保公司杠桿率等政策的調(diào)整，確實意在發(fā)展國有擔(dān)保，但是并不是要“圍剿”民營擔(dān)保，誰進誰退，最終還是交由市場決定。
擔(dān)保是一面鏡子
2015年全國“兩會”召開時，全國工商聯(lián)向大會提交了一份《關(guān)于促進融資性擔(dān)保行業(yè)健康發(fā)展的提案》。這份由湖南省工商聯(lián)完成初稿的提案，所述當(dāng)下融資擔(dān)保機構(gòu)所遇的困局，頗有代表性。
由于經(jīng)濟下行壓力加大，貸款擔(dān)保風(fēng)險加大，多數(shù)擔(dān)保機構(gòu)業(yè)務(wù)量大幅度下滑，生存舉步維艱。長沙市擔(dān)保協(xié)會50家會員機構(gòu)中，2014年擔(dān)保余額增長的僅5家，有13家未做業(yè)務(wù)，有20家未做新增業(yè)務(wù)。同時，由于中小企業(yè)出現(xiàn)倒閉潮，融資性擔(dān)保機構(gòu)代償率直線上升，個別擔(dān)保公司因無力代償而面臨破產(chǎn)風(fēng)險。
該提案認為，銀擔(dān)合作倒退也惡化了民營擔(dān)保公司的生存環(huán)境。從2012年起，銀行大幅壓縮對擔(dān)保機構(gòu)的授信額度，取消一直給予的代償寬限期，在保證金、放大倍數(shù)、代償率等方面設(shè)置了嚴格的門檻，有的銀行則完全終止了與民營擔(dān)保機構(gòu)的合作。
擔(dān)保屬于從屬性行業(yè)，它的發(fā)展既受制于資金供給方——金融機構(gòu)的放貸政策，又受制于資金需求方——企業(yè)的經(jīng)營狀況、還款意愿等。近兩年經(jīng)濟下行帶來的負面影響，在這個行業(yè)體現(xiàn)得尤為明顯。一位受訪的擔(dān)保公司負責(zé)人說，擔(dān)保是一面鏡子，照出了經(jīng)濟的健康狀況。
北京信用擔(dān)保業(yè)協(xié)會常務(wù)副會長李世奇告訴《財經(jīng)》記者，北京市小微企業(yè)擔(dān)保貸款1000億元，其中國有擔(dān)保公司占三分之二，民營擔(dān)保機構(gòu)占三分之一。2014年政府出資的擔(dān)保公司在小微企業(yè)貸款方面出現(xiàn)了停滯，絕對額開始小幅下降，而民營擔(dān)保機構(gòu)萎縮得更明顯。
“全市130戶擔(dān)保機構(gòu)，除了10多家政府出資，110多家民營擔(dān)保機構(gòu)真正有新增擔(dān)保額的也就40戶左右，正連續(xù)以百分之二三十的速度在下降。” 李世奇說。
另有一組官方數(shù)據(jù)也可以看出擔(dān)保業(yè)的結(jié)構(gòu)與狀態(tài)。截至2013年底，全國共有8185家融資擔(dān)保機構(gòu)，其中70％的機構(gòu)為民營，30％的為國有。這8000多家擔(dān)保公司注冊資本為8793億元，平均來算，每家擔(dān)保公司注冊資本1.07億元，每家擔(dān)保機構(gòu)在保余額3.14億元，放大倍數(shù)僅為2.34倍，“散、小、亂”的擔(dān)保業(yè)遠未發(fā)揮其應(yīng)有作用。
在洛陽、邯鄲等地陸續(xù)爆出擔(dān)保公司“跑路”潮之后，擔(dān)保業(yè)面臨的問題引起了高層注意。接近決策層人士透露，擔(dān)保行業(yè)的監(jiān)管政策將會調(diào)整，例如對擔(dān)保公司資本放大倍數(shù)有望擴大到15倍－20倍，對不同機構(gòu)不同業(yè)務(wù)實施分類監(jiān)管，同時有望仿效法國、韓國、臺灣地區(qū)經(jīng)驗，建立國家層面的再擔(dān)保體系、擔(dān)保基金。
不過，對于絕大多數(shù)放大倍數(shù)不到3倍的擔(dān)保公司來說，吃不飽是最為緊迫的困難，杠桿率的提高對他們并不會有直接影響。部分監(jiān)管政策調(diào)整，會讓一些規(guī)模龐大的國有擔(dān)保公司受益，使其體量越來越大。
廣受擔(dān)保機構(gòu)關(guān)注的允許擔(dān)保業(yè)對外投資的規(guī)定或有松動。此前監(jiān)管部門規(guī)定，擔(dān)保公司對外投資比例不超過20％，但安徽等地對經(jīng)營較好的擔(dān)保公司已放開到35％；北京對擔(dān)保公司做委托貸款業(yè)務(wù)的限制也已突破，這些地方業(yè)已試行的做法有望得到認可。
瀚華擔(dān)保股份有限公司（下稱瀚華擔(dān)保）總裁周小川建議明確擔(dān)保機構(gòu)的定位。目前擔(dān)保公司從事的是金融業(yè)務(wù)，但是定位為一般的工商企業(yè)，一般企業(yè)身份導(dǎo)致很多業(yè)務(wù)在抵押或質(zhì)押時存在障礙，產(chǎn)生的代償損失也無法做稅前抵扣。
同時在資產(chǎn)處置上，擔(dān)保公司也缺乏特殊通道。周小川認為，“如果政府有足夠的資金，可以幫助這些企業(yè)做流動性支持，比如根據(jù)不同的融資擔(dān)保機構(gòu)自身化解風(fēng)險的能力，折扣收購擔(dān)保公司資產(chǎn)包，還可以把這個資產(chǎn)包轉(zhuǎn)成資產(chǎn)證券化產(chǎn)品，用時間來換取這個空間。”
擔(dān)保體系“補漏”
整體改革在即，包括銀監(jiān)會、工信部、財政部等涉及擔(dān)保業(yè)管理的諸多部門，正源源不斷地收到來自研究機構(gòu)、擔(dān)保機構(gòu)、行業(yè)協(xié)會的政策建議。這其中，包括一份來自中國投融資擔(dān)保有限公司（下稱中投保）的建議。
成立于1993年的中投保，是國務(wù)院特批成立的國內(nèi)第一家專業(yè)擔(dān)保機構(gòu)。在這份名為“關(guān)于構(gòu)建國家小微企業(yè)融資擔(dān)保體系的建議”中，提出設(shè)立中小企業(yè)融資擔(dān)保基金，將小微企業(yè)融資擔(dān)保納入政策性金融體系，發(fā)揮公共財政職能。
根據(jù)中投保的建議，基金明確為政策性定位，資金來源可以包括財政資金、金融機構(gòu)出資等；基金可以委托有豐富經(jīng)驗、有市場品牌的專業(yè)擔(dān)保機構(gòu)來管理。基金的功能可以是多層次的，包括為地方擔(dān)保機構(gòu)提供風(fēng)險分擔(dān)和信用增級，提供流動性支持，提供風(fēng)險管理技術(shù)培訓(xùn)，甚至可以通過設(shè)立覆蓋全國的互聯(lián)網(wǎng)融資平臺，為小微企業(yè)提供在線融資服務(wù)。
中投保公司首席風(fēng)險官李力告訴《財經(jīng)》記者，根據(jù)國際經(jīng)驗以及中投保以往的運作實踐，通過專業(yè)化管理和市場化運作，這種基金模式可以更好地發(fā)揮財政資金的使用效率。
多位受訪的研究人員認為，小微企業(yè)融資擔(dān)保業(yè)務(wù)具有很強的政策性，因而應(yīng)以國家財政為后盾，以法律形式明確其政策性、公益性的定位。從國際經(jīng)驗來看，共分為三種模式：一種是由政府機構(gòu)來運作，如美國成立了中小企業(yè)管理局，政府通過貸款擔(dān)保為中小企業(yè)發(fā)展提供支持，facebook、apple公司在最初萌芽狀態(tài)時從該機構(gòu)獲得過幫助。
另一種是日本的行業(yè)協(xié)會模式。日本有52家信用保證協(xié)會為中小企業(yè)向金融機構(gòu)貸款提供信用保證，同時日本政府出資的金融公庫為這52家信用保證協(xié)會提供再擔(dān)保，分散風(fēng)險。由于社團法人主動風(fēng)控動力不足，財政資金使用效率不高，日本金融公庫僅2008年前半年賠付金額就高達66億美元。
第三種是委托專業(yè)擔(dān)保機構(gòu)運作模式，法國、韓國、臺灣地區(qū)采用這一模式，由政府委托專業(yè)擔(dān)保機構(gòu)代理政策性擔(dān)保業(yè)務(wù)，通過自身的業(yè)務(wù)渠道網(wǎng)點開展業(yè)務(wù)。1974年成立的臺灣中小企業(yè)信用保證基金，到2013年末該基金規(guī)模已達到222.6億元。該基金通過與銀行談判，約定各自承擔(dān)一定比例的代償風(fēng)險。相較之下，該模式運行效率較高，運行效果良好。
中國的擔(dān)保行業(yè)發(fā)展僅有二十余年的發(fā)展歷史，再擔(dān)保體系尚未完備。1999年，國家經(jīng)貿(mào)委開展中小企業(yè)信用擔(dān)保體系試點時提出“一體兩翼三層”思路，其中政策性擔(dān)保機構(gòu)為“一體”，商業(yè)性擔(dān)保機構(gòu)和行業(yè)互保機構(gòu)為“兩翼”，“三層”指擔(dān)保體系中中央、省級、地市級三個層面。其中市一級擔(dān)保機構(gòu)負責(zé)轄區(qū)內(nèi)受保企業(yè)的直接擔(dān)保業(yè)務(wù)；省一級擔(dān)保機構(gòu)主要對市級擔(dān)保機構(gòu)進行再擔(dān)保；中央一級擔(dān)保機構(gòu)由中央政府為主出資設(shè)立。
但是實際上，中央層面的再擔(dān)保體系一直未真正建立。據(jù)悉，當(dāng)年中投保成立之后一直想建立一個全國統(tǒng)一的信用再擔(dān)保體系，但因為種種原因最后未能成行。此后，各省建立了省級擔(dān)保或再擔(dān)保機構(gòu)，對市縣擔(dān)保公司進行再擔(dān)保。在此分割狀態(tài)下，擔(dān)保公司跨區(qū)運營困難重重，同時也與銀行系統(tǒng)的總分架構(gòu)不匹配，談判能力較弱。
各省省級擔(dān)保機構(gòu)定位不同，有的定位為商業(yè)性擔(dān)保機構(gòu)，從事融資或非融資擔(dān)保業(yè)務(wù)。再擔(dān)保作為這類機構(gòu)業(yè)務(wù)的一部分，由于多數(shù)實行的是一般責(zé)任保證，即擔(dān)保機構(gòu)破產(chǎn)后再擔(dān)保才介入，而且是對債權(quán)人直接賠付，對擔(dān)保機構(gòu)分散風(fēng)險意義不大。
“從理論上說，再擔(dān)保應(yīng)該是擔(dān)保公司的風(fēng)險分散機制安排，而不是對債權(quán)人的救濟制度。我們建議再擔(dān)保的保障對象應(yīng)該調(diào)整為擔(dān)保公司，通過彌補原擔(dān)保人自身可能無法覆蓋的代償責(zé)任，一方面保障擔(dān)保行業(yè)向健康方向發(fā)展，另一方面也間接保障了債權(quán)人的利益。”李力說。
在業(yè)內(nèi)人士看來，這也有利于解決財政資金對擔(dān)保機構(gòu)支持平均化傾向。2013年，各級財政共為中小企業(yè)融資擔(dān)保提供了30億元的支持，其中14.1億元補貼744家擔(dān)保機構(gòu)（包括再擔(dān)保機構(gòu)），平均每家獲得的補貼不足200萬元，這種撒胡椒面式的補貼備受爭議，既解決不了擔(dān)保公司流動性問題，又解決不了與銀行的談判問題。另外15.9億元用于支持6省（市）建立擔(dān)保代償補償資金，但是由于實行責(zé)任相對較小的一般保證責(zé)任，代償補償金基本未用，未起到增信、分險功能。
國務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所所長張承惠建議，集中目前分散在各個部門的發(fā)展資金，建立中小企業(yè)信用擔(dān)保基金和農(nóng)業(yè)信用擔(dān)保基金，資金構(gòu)成來自財政資金、銀行捐助資金、企業(yè)和行業(yè)協(xié)會捐助資金。
由于公司制運作成本高，張承惠建議今后避免設(shè)立政策性擔(dān)保公司。她認為，中央設(shè)立的資金主要資金作為“母基金”，引導(dǎo)省市政府建立和完善擔(dān)保基金機制作用，地方信用擔(dān)保基金與銀行建立合作關(guān)系，具體負責(zé)擔(dān)保工作。
無盈利模式？
1999年國家經(jīng)貿(mào)委提出“一體兩翼三層”思路，確立了擔(dān)保業(yè)的開放格局。國有、民營、外資均可進入這個新興的行業(yè)，這促使此后數(shù)年，擔(dān)保行業(yè)快速擴張，并很快形成了民營擔(dān)保為主體的局面。
李世奇認為，當(dāng)年國家經(jīng)貿(mào)委的思路完全是正確的，“當(dāng)時政府拿不出錢，只有吸收民間資金進入擔(dān)保行業(yè)，通過民間資本有限資金起到四兩撥千斤的作用，促進一批小微企業(yè)發(fā)展。”
一些做實業(yè)的資本將其作為進入金融業(yè)的跳板，紛紛涌入擔(dān)保業(yè)，另一些人則希望通過成立擔(dān)保公司為實業(yè)資本融資，這種自己為自己融資擔(dān)保的現(xiàn)象，是早期擔(dān)保機構(gòu)出問題的原因。
成立于2004年的瀚華擔(dān)保，正值國內(nèi)擔(dān)保公司快速起步之時，目前該公司已發(fā)展為國內(nèi)最大的民營擔(dān)保公司。總裁周小川說，“起步階段的時候，有很多想法，也嘗試了很多種模式，例如在2009年股改之前也經(jīng)歷過投擔(dān)結(jié)合的模式。”
周小川說，這種擔(dān)保加投資的形式彌補了擔(dān)保收益不足，提高了擔(dān)保公司的整體收益，“我們理解，這種模式是套用了銀行的信用，短貸長投，很容易給擔(dān)保機構(gòu)帶來流動性風(fēng)險和壓力，所以后來我們就沒有采用這種模式，而是專注于中小微信貸模式。”
主張擔(dān)投模式的是當(dāng)時國內(nèi)最大的擔(dān)保公司——深圳中科智擔(dān)保投資股份有限公司（下稱“中科智”）。董事長張鍇雍公開發(fā)表文章認為，擔(dān)保投資是擔(dān)保公司未來發(fā)展的一種商業(yè)化模式。
成立于1999年的中科智，發(fā)展速度很快。2005年，有四家外資股東—亞洲開發(fā)銀行、花旗亞洲企業(yè)投資公司、美國凱雷集團和美國通用商務(wù)融資集團入股中科智，總投資額達1.1億美元，持股比例達40.82％。2008年，總部位于深圳的中科智擔(dān)保公司“出事”，使得這一模式隱藏的風(fēng)險暴露，同時也引起了融資擔(dān)保無盈利模式的探討。
擔(dān)保公司為客戶擔(dān)保貸款時，往往收取50％的貸款利率作為擔(dān)保費，大約在3％－5％之間。按照全國平均放大倍數(shù)（2.34）來算，擔(dān)保公司收益在7％－12％之間，在不發(fā)生代償情況下，這樣的收益并不低。但是一旦發(fā)生代償，往往會吃掉幾十筆業(yè)務(wù)的收入。
更大的問題緣于無資本金補充機制。擔(dān)保貸款時，銀行往往會向擔(dān)保公司收取融資額的10％－20％作為保證金，同時，擔(dān)保公司還要按照監(jiān)管部門要求提取風(fēng)險準(zhǔn)備金等。這就導(dǎo)致?lián)９敬罅抠Y金趴在銀行賬戶上，業(yè)務(wù)規(guī)模越來越大，資本金不足問題卻越來越突出。定位為一般工商企業(yè)的擔(dān)保公司，卻不能像一般商業(yè)企業(yè)一樣上市融資、發(fā)行債券、引進外資股東，因而在資本金不足情況下，一旦發(fā)生多起代償就會出現(xiàn)流動性危機，實力薄弱的就只能“跑路”。
絕大多數(shù)擔(dān)保公司面對的客戶是中小企業(yè)，從資信角度來說，屬于“銀行挑剩的”次級客戶。由于這類企業(yè)抗風(fēng)險能力弱，違約概率相對較高。國內(nèi)的部分擔(dān)保公司采取“小額、短期（6個月以內(nèi)）”的方式防控風(fēng)險，通過抬高保費、做大規(guī)模的辦法對抗可能出現(xiàn)的代償。一家規(guī)模較大的擔(dān)保機構(gòu)財務(wù)數(shù)據(jù)顯示，2013年融資擔(dān)保費率高達5.25％。
中投保首席風(fēng)險官李力認為，從商業(yè)可持續(xù)角度，擔(dān)保公司采取“小額、短期”的方式可以降低風(fēng)險，但是對于借款人而言，借款成本過高，用款時間太短，只能解決企業(yè)的生存問題，解決不了企業(yè)擴大再生產(chǎn)需求。
因而，小微企業(yè)擔(dān)保貸款領(lǐng)域，商業(yè)性擔(dān)保機構(gòu)的劣勢會越來越明顯，這恐怕也是近些年國有擔(dān)保機構(gòu)快速擴張的原因之一，因為其成本低、沒有生存壓力的優(yōu)勢明顯。
2012年，京廣兩地相繼爆發(fā)的中擔(dān)、華鼎擔(dān)保公司違規(guī)事件，這一連串事件給擔(dān)保行業(yè)帶來的傷害至今沒有愈合。此后，監(jiān)管部門出臺文件整頓，并“一刀切”將商業(yè)銀行與民營擔(dān)保公司的合作關(guān)系掐斷，擔(dān)保行業(yè)迎來了一場“徹骨寒冬”。
全國8000多家擔(dān)保企業(yè)除了中合、中投保等“國家隊”外，多數(shù)民營擔(dān)保生存舉步維艱，其中兩類企業(yè)經(jīng)營狀況相對較好，一類是規(guī)模較大的，例如注冊資本10億元以上，與銀行談判能力較強，同時進行綜合運營，業(yè)務(wù)鏈之間可以在信息、技術(shù)、風(fēng)險防控上共享。二是做小范圍、精領(lǐng)域的民營擔(dān)保公司，這類企業(yè)具有如下特征：一是與多家銀行合作；二是資本金很實；三是有自己的獨立穩(wěn)定的客戶群；四是擁有良好的信用記錄。
管理體制須改革
多龍治水，是多數(shù)行業(yè)管理體制面臨的一個共性問題，年輕的擔(dān)保行業(yè)也不例外。
擔(dān)保行業(yè)的監(jiān)管部門歷經(jīng)多次變遷，從最初的央行到后來的國家經(jīng)貿(mào)委，再到國家發(fā)改委，2010年正式由銀監(jiān)會牽頭的七部委聯(lián)席會議監(jiān)管。
一位資深擔(dān)保人士介紹說，2008年，中科智擔(dān)保公司騙取銀行貸款等問題曝光后，當(dāng)時的銀監(jiān)會站在銀行角度指責(zé)中小企業(yè)主管部門管理存在問題，后來國務(wù)院決定由銀監(jiān)會負責(zé)監(jiān)管融資擔(dān)保業(yè)務(wù)，由于涉及工信部、財政部等多個部門，決定設(shè)立聯(lián)席會議制度，“聯(lián)席會體制客觀上還是銀監(jiān)會主導(dǎo)”。
銀監(jiān)會介入，讓國內(nèi)擔(dān)保公司為之一振，認為自己已成為銀行的“兄弟”，必將提升擔(dān)保業(yè)的社會地位。一位不愿具名的業(yè)內(nèi)人士告訴《財經(jīng)》記者，后來才發(fā)現(xiàn)擔(dān)保是“干兒子”，銀行才是“親兒子”，銀監(jiān)會出臺的政策基本上站在規(guī)避銀行風(fēng)險角度，不斷清理整頓擔(dān)保公司，對于支持行業(yè)發(fā)展鮮有舉措。
備受爭議的一點，是擔(dān)保公司對外投資比例不超過20％的規(guī)定，在業(yè)內(nèi)人士看來，這降低了風(fēng)險，卻犧牲了發(fā)展。按此規(guī)定，即使擔(dān)保公司業(yè)務(wù)量很小時，富余的資金也無法進行投資，致使大量資金閑置，部分擔(dān)保公司只好鋌而走險，違規(guī)抽逃資金進行投資。
由于擔(dān)保公司融資擔(dān)保時，已按銀行要求繳納一定比例的保證金，同時提取了風(fēng)險準(zhǔn)備金，按理說已覆蓋風(fēng)險。在此之外限制對外投資比例，限制了公司盈利，為此，受訪的擔(dān)保公司建議監(jiān)管部門放松對擔(dān)保公司對外投資比例的限制。
李力認為，目前對擔(dān)保行業(yè)的監(jiān)管沒有考慮不同機構(gòu)在資本實力、業(yè)務(wù)領(lǐng)域等方面的差異，而是采取“一刀切”管理，建議監(jiān)管部門借鑒銀行、保險等持牌金融機構(gòu)的監(jiān)管思路，根據(jù)融資性擔(dān)保公司的業(yè)務(wù)特點、經(jīng)營策略及風(fēng)險特征采取分類監(jiān)管。
2011年，銀監(jiān)會明確擔(dān)保公司屬地化管理，融資性擔(dān)保公司的審批權(quán)和管轄權(quán)在省級政府。各省做法也不統(tǒng)一，多數(shù)在地方金融辦（局），少數(shù)在由工信（經(jīng)信），個別地方在財政部門。監(jiān)管方向、監(jiān)管力度參差不齊，特別是擔(dān)保公司跨區(qū)域開展業(yè)務(wù)形成了很大制約。
銀行人士一度對這次調(diào)整寄予厚望，認為自此之后擔(dān)保機構(gòu)將更標(biāo)準(zhǔn)更規(guī)范，但是后來發(fā)現(xiàn)，管理部門和管理標(biāo)準(zhǔn)不一，狀況并未改觀。這導(dǎo)致銀行與擔(dān)保公司合作心存疑慮
有研究人士認為，融資性擔(dān)保行業(yè)的發(fā)展不僅需要構(gòu)建可以完備的擔(dān)保、再擔(dān)保體系，還需要加強各級監(jiān)管部門的監(jiān)管力量，統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，理順管理體制，方能促進擔(dān)保行業(yè)更加健康地發(fā)展。
