國企改革三年行動的完美收官，實現了“三個明顯成效”預期目標：在形成更加成熟更加定型的中國特色現代企業制度和以管資本為主的國資監管體制上取得明顯成效，在推動國有經濟布局優化和結構調整上取得明顯成效，在提高國有企業活力和效率上取得明顯成效。新一輪國資國企改革啟動在即，十四五規劃、黨的二十大報告等綱領性文件為下一步國資國企改革指明了方向和目標。隨著管資本為主的國有資產監管體制不斷健全，加強對國有企業參股的管理是新的歷史起點上，深化國資國企改革，提高國有資本配置效率，有效維護國有資產安全的重要工作。鑒于實踐中存在部分企業參股投資決策不規范、國有股權管控不到位的情況，國務院國資委近期頒布了《國有企業參股管理暫行辦法》（國資發改革規〔2023〕41號）（以下簡稱《暫行辦法》），標志著國有企業參股管理正式進入國資監管的重點關注事項，也是國資監管力度進一步強化的體現。
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加速形成以管資本為主的國資監管方式
一直以來，國資監管的重點主要為國有企業，即通常上的國有獨資、國有全資、國有控股企業，并不包括參股企業。作為我國國有企業的領頭羊的中央企業，以參股等多種方式與各類所有制企業合資合作，對提高國有資本運行和配置效率、發展混合所有制經濟起到了重要促進作用。隨著國資委以管資本為主及不斷強化國有資產監管的需要，在“管資本”改革過程中，需要借助混改、上市等途徑，把傳統的國有股權，逐步多元化、混合化、證券化，提升流動性水平。從這個角度看，加強參股管理，就是推動國有企業集團向“管資本”轉型的基本功。因此，加強國有企業參股管理，是提升國有資本配置效率，維護國有資產安全，促進混合所有制經濟健康有序發展的重要舉措。
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《暫行辦法》適用范圍
《暫行辦法》適用于全部國有企業加強參股企業管理。對國有參股企業的界定，根據《企業國有資產交易監督管理辦法》（下稱“32號令”）》，就是32號令中規定的國有獨資、多元、控股、實際控制企業之外的其他國有參股企業。具體來說，可以用5個“不”來界定：
◆ 持股比例不超過50%(非絕對多數)
◆ 不是第一大股東(非相對多數)
◆ 不納入并表范圍
◆ 可參與董事會決策，但在董事會投票時不起決定性作用(無實際控制權)
◆ 可參與治理，但一般不介入日常經營
《暫行辦法》對國有企業參股做出了明確界定，“參股是指國有企業在所投資企業持股比例不超過50%且不具有實際控制力的股權投資”。 《暫行辦法》首次要求建立重要參股企業名單，并以此為基礎，提出國有企業要將沒有實際控制力但作為第一大股東以及其他持股比例較高的參股企業納入其中，探索實施差異化管理。
實踐中，國有企業參股管理存在的問題主要集中為投資決策不規范等問題，《暫行辦法》以直接國資監管的最高層級主體的身份，制定強化國有企業參股管理的統一標準。
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參股權管理更加完善和嚴格
1、國資參股企業增資擴股的資產評估和進場交易
《關于中央企業加強參股管理有關事項的通知》（下稱“126號文”）主要從規范參股投資、加強股權管理和強化監督問責三個方面，對中央企業加強參股管理提出規范性要求。其中對國有產權管理只要求“參股股權取得、轉讓應嚴格執行國有資產評估、國有產權進場交易、上市公司國有股權管理等制度規定，確保國有權益得到充分保障。”而此次發布的《暫行辦法》規定對參股企業增資擴股也要提出資產評估、進場交易意見。
2、股東權益、股東出資更加規范
相較于原126號文的相關規定，《暫行辦法》第十條強化了國有參股企業中國有股權權益的保護，作為投資主體的國有企業應當充分利用簽訂投資協議或參與制定參股企業章程、議事規則等制度文件，分配各方股東的權利義務，要求國有企業在投資協議或章程修訂過程中不能輕易讓渡重要股東權益。
對于加強參股股權管理，相較于126號文僅突出“特定事項的否決權”。《暫行辦法》通過不完全列舉的方式對這類重要股東權益進行了規定，即“分紅權、人員委派、高級管理人員薪酬激勵、審計監督、信息披露、安全生產、特定事項否決權及股權退出等重點事項”。此項規定意味著將對國有企業參股企業保留審計監督權寫入了國資監管文件，再次印證對國有企業參股股權管理的重視，同時也是對國有企業參股股權管理的挑戰，即如何把握“尊重參股企業的經營自主權”與行使審計監督、特定事項否決權權利之間的平衡。
關于股東出資，《暫行辦法》在第十二條通過兩款進行了明確的規定，內容不多但信息量很大，國有企業應當予以重點關注，主要是四個方面：
一是延續126號文，明確國有企業不得對其他股東出資提供墊資。
二是不得先于其他股東繳納出資，另有規定的除外。要注意的是，除外條款要求的是“另有規定”，指的是對特殊類型企業另有法律法規的規定。換言之，國有企業不能通過投資協議約定己方先出資，以此來規避不得先出資的禁止性規定。
三是非貨幣性資產作價出資的，應當以公允合理的方式確定國有資產價值。所謂公允合理的方式主要是指資產評估，因為不僅《公司法》有明確規定對作為出資的非貨幣財產應當評估作價，而且根據《企業國有資產評估管理暫行辦法》（國務院國有資產監督管理委員會令第12號）第六條之規定，以非貨幣資產對外投資的屬于法定評估事項。
四是其他股東未按約定繳納出資的，國有企業應當及時了解情況，采取有效措施防范風險。這里要注意兩點，首先，雖然《暫行辦法》明確國有企業不能先出資，這一條應當在投資協議中予以固定，而不能以違反出資期限為代價來強行實現。
其次，國有企業除了自己按照章程規定在出資期限內履行出資義務外，還應當從防范參股企業經營風險的角度采取措施，主要法律依據依然是《公司法》第二十八條，督促未履行出資義務的股東及時向公司足額繳納出資，并適時考慮是否要求對方承擔違約責任。當然具體方式可以視參股合作情況酌定，如通過商務談判、召開股東會議、發律師函以及極端情形下的訴訟選擇。
3、增加派出人員述職機制
《暫行辦法》第十五條規定，國有企業向參股企業的派出人員應當認真勤勉履職，推動參股企業按照規定召開股東(大)會、董事會等研究決策相關事項，及時掌握并向派出企業報告重大事項，從股東合法權益的角度出發，充分表達國有股東的意見，并且定期向派出企業述職，每年至少1次。此項規定旨在督促派出人員實際親歷履職，融入參股企業的經營管理，不空掛職務，從而強化對參股企業的監督。
