廣東省科技創新條例解讀：發展耐心資本，培育新質生產力的“源頭活水” 時間： 2024-09-09 10:17:40
導 語2024年7月31日，廣東省第十四屆人民代表大會常務委員會第十一次會議通過《廣東省科技創新條例》（簡稱《條例》）。該條例于今年8月9日正式發布，并于2024年10月1日起實行。
《條例》是二十屆三中全會召開后，科技創新領域首部全面貫徹落實全會精神的地方性法規，是廣東省科技創新領域一部具有方向性、基礎性、綜合性的重要地方性法規。尤其值得注意的是，《條例》明確提出對于國有天使投資基金、創業投資基金的考核，“不以國有資本保值增值作為主要考核指標”。下面億朋投資僅選取其中與國資監管及國資交易相關的內容進行簡要解讀，與各位同仁一起分享學習。
《條例》激發國企創新活力，優化高校科研機構國資管理
1、國有企業科技創新與激勵機制《廣東省科技創新條例》第二十五條明確了國有企業在科技創新中的職責和激勵機制，這對于國有資產監管和交易具有重要意義。首先，條例要求國有企業建立長效的科技創新研發投入機制，這不僅有助于提升企業的自主研發能力，也是國有資產保值增值的重要途徑。其次，通過將研發投入視同利潤納入業績考核，這一規定改變了傳統以盈利為唯一考核指標的模式，更加注重企業的長期發展和創新能力建設，這對國有資產的合理利用和效益最大化具有積極作用。
激勵機制方面，第二十五條要求要建立健全激勵分配制度，對企業重要科技人員和管理人員實施股權和分紅等激勵措施。雖然《條例》僅給出了原則性的指引，并未說明具體激勵細則，但是近年來國資委等機構已聯合出臺了多部股權激勵的相關文件，主要包括《關于印發〈百戶科技型企業深化市場化改革提升自主創新能力專項行動方案〉的通知》（國企改辦發〔2019〕2 號）、《國有科技型企業股權和分紅激勵暫行辦法》（財資[2016]4 號）、《關于國有控股混合所有制企業開展員工持股試點的意見》（國資發改革[2016]133 號）和《關于印發〈“雙百企業”和“科改示范企業”超額利潤分享機制操作指引〉的通知》等，企業在制訂激勵措施時可參考上述主要文件內容。
2、科技成果轉化與國有資產管理
《條例》第三十條和第三十一條的規定，為利用財政性資金設立的高等學校、科研機構等單位的職務科技成果提供了更為靈活的管理方式。這些單位可以自主管理、自主處置科技成果，不需報主管部門、財政部門審批或備案，這大大簡化了國有資產的管理流程，提高了科技成果轉化的效率。同時，對于通過科技成果作價投資形成的國有股權，單位可以自主管理并經評估后自主處置，這樣的規定既保證了國有資產的合理流動，又為科技成果的市場化提供了便利。
值得關注的是，《條例》第三十條規定，對于利用財政性資金設立的高等學校、科研機構等單位的職務科技成果，除涉及國家秘密、國家安全外，由單位自主決定是否進行資產評估。但是根據國資委產權局2024年1月份發布的《關于優化中央企業資產評估管理有關事項的通知》（國資發產權規〔2024〕8號），該通知確定了五類可以進行估值的情形，其中就包括“標的為原創性技術、前沿性技術、涉密技術、“卡脖子”關鍵核心技術、戰略性新興產業企業，以及主要任務為研發首臺（套）裝備、首批次材料、首版次軟件等產品且尚未形成穩定銷售收入的企業的交易”。因此億朋投資特別提示，實務操作中，上述高等學校、科研機構等單位即使自主決定不對其職務科技成果進行資產評估，審批或備案，也應注意根據《通知》等要求進行合理估值。
3、技術轉移與激勵機制
《條例》第三十六條鼓勵建設專業化技術轉移機構，并允許利用財政性資金設立的高等學校、科研機構將科技成果轉化收益的單位留存部分用于技術轉移機構的能力建設和對技術轉移人員的獎勵。這種激勵機制有助于促進科技成果的轉化，同時也為國有資產的增值提供了新的動力。
綜上所述，《廣東省科技創新條例》在國有資產監管和交易方面提供了更為靈活和高效的管理機制，旨在通過激勵創新和簡化管理流程，促進科技成果轉化，提高國有資產的使用效率和效益。這些規定對于國有資產的合理配置和科技創新的推動具有重要意義。
《條例》創新性地提出了設立長周期創投基金、發展耐心資本、拓寬基金退出渠道等一系列新舉措
根據清科研究中心的數據，2024年上半年，國有控股和國有參股LP的合計披露出資金額占比達81.2%，同時根據國務院國資委的統計，截止到2024年6月份，中央企業共管理了126只創投基金，認繳規模529億元，已投資金額313億元。國資已然成為創投市場的出資主力軍。但是與此同時，市場化激勵機制與容錯機制的缺乏，成為制約國有創投持續健康發展的主要制度性障礙之一。前段時間，某創投因密集增加訴訟法律服務采購招標的公告引發業內熱議。很多國資LP為退出“批量”起訴GP，而LP壓力傳導至GP，創投機構密集向被投企業發起回購訴訟。很多國資背景LP對投資有強烈的保本需求，甚至有些地方專門成立整改小組專門監督GP退出。故而在高壓之下，這些國資創投機構起訴創業者也實屬無奈之舉。這種對國有創投考核與容錯機制的不完善，導致國資管理機構在投資階段進行投資標的篩選時容易出現風險厭惡行為，同時對基金持續運營、對被投科技企業持續經營都已經構成了顯著的負面影響。
早在《廣東省科技創新條例》發布之前，國務院辦公廳于2024年6月份印發了《促進創業投資高質量發展的若干政策措施》（國辦發〔2024〕31號）（簡稱“創投17條”），解決行業“缺長錢”和“無米下鍋”問題。創投17條明確提出，要優化政府出資的創業投資基金管理，改革完善基金考核、容錯免責機制，健全績效評價制度。系統研究解決政府出資的創業投資基金集中到期退出問題。同時，要健全符合創業投資行業特點和發展規律的國資創業投資管理體制和盡職合規責任豁免機制，探索對國資創業投資機構按照整個基金生命周期進行考核。
此次廣東發布的《條例》，是對創投17條的積極響應。這是全國范圍內，首次有地方提出“不以國有資本保值增值作為主要考核指標”，具有一定的開創性，反映了國資基金的考核機制正在逐漸完善和放寬。例如，《條例》第四十條提出，要鼓勵設立長存期限的天使投資基金、創業投資基金；省人民政府科技、財政、國有資產監督管理等部門對國有天使投資基金、創業投資基金的投資期和退出期要設置不同考核指標，綜合評價基金整體運營效果，不以國有資本保值增值作為主要考核指標。第四十一條規定，省和地級以上市人民政府應當建立健全國有創業投資機構業績考核、激勵約束和容錯機制，推動國有創業投資機構加大對初創期科技型企業的支持。對科技創新投資基金歸屬財政或者國有企業出資部分的利潤，可以在基金組建方案中結合實際約定適度讓利規則。第四十二條要求， 省人民政府及其有關部門應當推動完善科技創新投資基金退出機制，支持設立私募股權二級市場基金。鼓勵天使投資基金、創業投資基金通過協議轉讓基金份額、向私募股權二級市場基金轉讓基金份額等方式退出，實現資金循環使用。
另一方面，2024年8月份，廣東省國資委出臺《省國資委拓新工程行動方案》（簡稱《拓新方案》）。到2027年，廣東省戰略性新興產業年度投資規模要突破900億元。按照《拓新方案》要求，廣東將充分發揮粵科集團等管理的創投基金撬動社會資本作用，支持國有創投基金加大對行業科技領軍企業、科技成果轉化和科技型中小企業的投資力度，鼓勵投早、投小、投長期、投硬科技，充分發揮長期耐心資本作用，支持發展戰新產業和未來產業，助力培育發展新質生產力。
除廣東省之外，包括山東、武漢、南通、揚州、無錫、合肥、滁州、西安、深圳等多地均出臺了類似的政策條款，給予創投機構投資風險予以補貼。盡管廣東省此次在《條例》中未對基金容虧率設置明確標準，但已有多地開始了相關實踐探索。例如，成都高新區發布了全生命周期投資基金運營體系，對各類投資基金明確虧損容忍的尺度——種子、天使、創投、產投、并購基金等政策性基金的容虧率從80%到30%進行設置，市場化基金的容虧率設置為20%。
展望未來，期待國內更多區域能夠改進國有創投機構的績效評價體系、激勵與約束以及容錯機制，以促進更多資金轉變為長期和耐心資本。同時也期盼社會資本和民間資本能在風險投資領域發揮更加積極的作用。
