【國有企業(yè)改革深化】2024年政策回顧與解讀系列（四）：《促進創(chuàng)業(yè)投資高質(zhì)量發(fā)展的若干政策措施》 時間： 2025-01-02 15:57:28
【億朋觀察】近年來，國資創(chuàng)投基金在支持我國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和未來產(chǎn)業(yè)，助力培育發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力方面發(fā)揮了重要作用。從國資創(chuàng)投基金數(shù)量和規(guī)模上看，截至2024年三季度末，包括國有企業(yè)、政府機構(gòu)、政府引導(dǎo)基金在內(nèi)的國資出資人對外投資基金累計1044只，基金規(guī)模達7149.58億元，占私募股權(quán)基金募資總規(guī)模的73.81%。國資出資人出資基金中，國有企業(yè)貢獻了將近49.35%的出資。投資方向上，國資創(chuàng)投基金主要關(guān)注硬科技領(lǐng)域，聚焦“投早投小”，自2019年后加大了對先進制造、能源、電子信息、醫(yī)療健康等領(lǐng)域的直接投資。
盡管國資創(chuàng)投基金在進一步推動我國實體經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展方面取得了顯著成績，但從分析看來我們認為目前依然面臨以下幾個主要問題：
1、考核與容錯機制問題
傳統(tǒng)考核指標的局限：過去國有資本在投資中強調(diào)資本的保值、增值，通常以 “保值、增值” 為主要考核指標。這使得國資創(chuàng)投在面對高風(fēng)險、高潛力項目時決策過于謹慎、保守，與創(chuàng)業(yè)投資的 “高風(fēng)險、長期性” 特點存在矛盾，導(dǎo)致國資創(chuàng)投對錯誤的容忍度較低，投資團隊可能因擔(dān)心投資失敗影響考核而不敢投、不愿投。
容錯機制不完善：盡管當(dāng)前有政策推動建立容錯機制，但仍存在細化標準與范圍不明確等問題。對于失敗項目中合理投資行為與操作失誤的界定標準模糊，造成做投資決策時顧慮較多，難以充分發(fā)揮積極性和主動性。
2、投資決策效率偏低及靈活性問題
國資創(chuàng)投機構(gòu)注重流程合規(guī)、追求萬無一失，導(dǎo)致決策和執(zhí)行效率低下。投資團隊在面對項目時需要經(jīng)過多道審批流程，耗費大量時間和精力，可能錯過最佳投資時機。國資投資決策可能還要考慮項目本身質(zhì)量之外的其他因素，如要求企業(yè)總部搬遷到特定區(qū)域等，限制了投資決策的單一性和靈活性。
3、專業(yè)化能力有待提升
投資團隊專業(yè)性不足：部分國資創(chuàng)投基金的管理團隊缺乏專業(yè)的投資經(jīng)驗和行業(yè)背景，難以對前沿科技和創(chuàng)新項目進行準確判斷。
投后管理能力薄弱：一些基金在投后管理上投入不足，缺乏對被投企業(yè)的深度賦能和資源整合能力，導(dǎo)致投資效果不達預(yù)期。
4、投資周期與硬科技企業(yè)需求不匹配
投資周期：國資創(chuàng)投基金的投資周期通常較短，難以滿足硬科技企業(yè)長期穩(wěn)定的資金需求。
企業(yè)需求：硬科技企業(yè)通常需要較長的技術(shù)研發(fā)周期和持續(xù)的資金支持，與國資創(chuàng)投基金的投資周期存在不匹配的問題。
5、區(qū)域發(fā)展不平衡
資源集中度高：國資創(chuàng)投基金主要集中在一線城市和發(fā)達地區(qū)，而中西部地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)的基金數(shù)量和規(guī)模相對不足，導(dǎo)致區(qū)域間創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)資源分配不均。
地方保護主義：部分地方國資基金存在地方保護主義傾向，限制了跨區(qū)域投資和資源流動，影響了基金的多元化布局。
為解決現(xiàn)階段國資創(chuàng)投基金面臨的難題，國務(wù)院辦公廳于2024年6月19日印發(fā)了《促進創(chuàng)業(yè)投資高質(zhì)量發(fā)展的若干政策措施》的通知（國辦發(fā)〔2024〕31號）（簡稱“創(chuàng)投十七條”），鼓勵國有企業(yè)設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資基金，重點投早、投小、投長期、投硬科技，抓住國資創(chuàng)業(yè)投資“不敢投”“不愿投”等問題作出有針對性的部署，對國資創(chuàng)業(yè)投資面臨的投資周期較短、投資評價機制單一、風(fēng)險容忍度低、缺乏有效的激勵和免責(zé)機制等堵點一一疏通，為國有資本的“敢投”“愿投”提供了政策支持。12月份國務(wù)院國資委、國家發(fā)展改革委聯(lián)合向業(yè)內(nèi)下發(fā)《關(guān)于支持中央企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資基金高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見（征求意見稿）》，對央企設(shè)立創(chuàng)投基金包括基金存續(xù)期、考核機制等方面進行了一系列機制和體制創(chuàng)新。目前該征求意見稿尚未正式發(fā)布。
【政策解讀】
一、“創(chuàng)投十七條”圍繞創(chuàng)業(yè)投資“募投管退”全鏈條，提出了以下五方面的重點舉措：
? 培育多元化創(chuàng)業(yè)投資主體：加快培育高質(zhì)量創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)，鼓勵各類主體參與，提升綜合服務(wù)能力；支持專業(yè)性創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)發(fā)展，聚焦高新技術(shù)細分領(lǐng)域和新領(lǐng)域新賽道；發(fā)揮政府出資的創(chuàng)業(yè)投資基金作用，通過多種方式支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和未來產(chǎn)業(yè)，完善管理與考核機制；落實和完善國資創(chuàng)業(yè)投資管理制度，支持國有企業(yè)利用基金加大投資。
? 多渠道拓寬創(chuàng)業(yè)投資資金來源：鼓勵長期資金投向創(chuàng)業(yè)投資，支持保險機構(gòu)投資，允許創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)發(fā)行債券和債務(wù)融資工具；支持資產(chǎn)管理機構(gòu)加大投入，開發(fā)相關(guān)產(chǎn)品，提供綜合化金融服務(wù)；擴大金融資產(chǎn)投資公司直接股權(quán)投資試點范圍；豐富創(chuàng)業(yè)投資基金產(chǎn)品類型，發(fā)展股債混合型、母基金和契約型基金。
? 加強創(chuàng)業(yè)投資政府引導(dǎo)和差異化監(jiān)管：建立創(chuàng)業(yè)投資與創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)項目對接機制，實施相關(guān)計劃促進中小企業(yè)成長；落實落細稅收優(yōu)惠政策；實施差異化監(jiān)管，細化監(jiān)管要求；有序擴大對外開放，修訂相關(guān)規(guī)定，支持境外投資等。
? 健全創(chuàng)業(yè)投資退出機制：拓寬退出渠道，發(fā)揮各交易所和股權(quán)市場功能，建立綠色通道，落實境外上市備案管理制度；優(yōu)化退出政策，解決相關(guān)股權(quán)退出問題，支持發(fā)展并購基金等，推進實物分配股票試點。
? 優(yōu)化創(chuàng)業(yè)投資市場環(huán)境：建立政策會商機制，提升登記管理規(guī)范化水平，健全行業(yè)統(tǒng)計分析體系；營造支持科技創(chuàng)新的良好金融生態(tài)，支持銀行與創(chuàng)投機構(gòu)合作，完善并購貸款政策，支持上市公司并購科技型企業(yè)。
二、其中，“落實和完善國資創(chuàng)業(yè)投資管理制度” 主要包括以下內(nèi)容：
? 發(fā)揮國企優(yōu)勢加大投資：支持有條件的國有企業(yè)利用自身在資金、資源、行業(yè)經(jīng)驗等方面的優(yōu)勢，通過創(chuàng)業(yè)投資基金的形式，加大對行業(yè)內(nèi)科技領(lǐng)軍企業(yè)的支持，助力其進一步發(fā)展壯大和創(chuàng)新突破；推動科技成果轉(zhuǎn)化，將更多的科研成果轉(zhuǎn)化為實際生產(chǎn)力和經(jīng)濟效益；關(guān)注產(chǎn)業(yè)鏈上下游的中小企業(yè)，通過投資幫助它們提升技術(shù)水平、拓展市場渠道，促進產(chǎn)業(yè)鏈的協(xié)同發(fā)展和整體競爭力的提升。
? 健全管理體制與豁免機制，既突出“放得活”，又體現(xiàn)“管得住”：建立起一套符合創(chuàng)業(yè)投資行業(yè)高風(fēng)險、長周期特點和發(fā)展規(guī)律的國資創(chuàng)業(yè)投資管理體制，使國資在創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域的運作更加科學(xué)、高效、靈活。明確盡職合規(guī)責(zé)任豁免機制，按照“三個區(qū)分開來”要求，對于符合基金功能定位和投資策略的項目，若出現(xiàn)投資失敗、未達預(yù)期或者探索性失誤，只要相關(guān)人員依法合規(guī)、履行忠實義務(wù)和勤勉盡責(zé)義務(wù)、沒有牟取非法利益，可按照規(guī)定不予、免予問責(zé)，解決國資創(chuàng)業(yè)投資“不敢投”“不愿投” 等問題。
? 探索全生命周期考核，既要“算總賬”，還要“算大帳”：改變傳統(tǒng)的短期考核方式，對國資創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)按照整個基金生命周期進行考核。既要從整體上對投資組合在長周期內(nèi)的表現(xiàn)進行考核評價，綜合考慮投資收益、風(fēng)險控制、對產(chǎn)業(yè)的帶動作用等多方面因素；又要以功能作用發(fā)揮為核心，兼顧效益回報等要素，不以單純追求財務(wù)回報為目標，鼓勵國資創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)進行長期投資和戰(zhàn)略投資，為科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供更持久的支持。
